Nik Gašaj, politikolog

O ljudskim pravima se može raspravljati sa različitih stanovišta: sociološkog, politikološkog, ekonomskog, kulturološkog, pravnog, a zaokupljaju pažnju i teorije i empirije. Ljudska prava u njihovom savremenom poimanju vezuju se za državu i njenu vlast. Država je dužna da preduzima sve neophodne mjere, da stvara pretpostavke i uslove u kojima će ljudska prava moći da budu dosledno ostvarena, ali i da se uzdržava od radnji koje bi ometale uživanje ljudskih prava. Zato je uživanje ljudskih prava tijesno povezano sa uspostavljanjem pravne države i vladavine prava, stvaranjem socio-kulturološkog demokratskog ambijenta i zgradnjom demokratske svijesti. Nasuprot, ljudska prava se ne mogu ostvarivati u onim društvima u kojima su prisutna: plemenska svijest, etnocentrična ideologija, konzervativna politika, fundamentalizam, arbitrarnost i autokratski ili oligarhijski politički režim.

U tim uslovima se napuštaju načela pravne države, a vlast se organizuje na osnovu „vladavine ljudi“, a ne vladavine zakona. U vezi s tim, Platon je rekao: „U državi u kojoj zakon zavisi od vlasti upravljača i gdje on sam nema snagu, takvoj državi se sprema propast“.
Uloga ombudsmana u savremenim društvima je velika, a naročito u zemljama u tranziciji, prije svega zbog toga što su ove zemlje bez bogate tradicije pravne države i pluralističke demokratije.
Fokusiraću se na tri grupe problema i uloge ombudsmana: prvo, uloga ombudsmana se ogleda u zaštiti ljudskih prava i sloboda građana, zagarantovanih nacionalnim legislativom i međunarodnim pravom, koja se krše od strane državnih organa, organa lokalne samouprave i drugih nosilaca javnih ovlašćenja, kao i od subjekata u privatnoj sferi, tj. činjenjem ili nečinjenjem. Dakle, riječ je o neadekvatnom funkcionisanju pravne države odnosno vladavine zakona.

Drugo, ljudska prava građana ne krše se samo nesprovođenjem zakona nego i lošim kvalitetom samih zakona. Zato uloga ombudsmana dolazi do izražaja i u pogledu njegove inicijative u zakonodavnom pogledu, kako bi nacionalna legislativa kad su u pitanju ljudska prava bila usklađena sa evropskim sistemom zaštite ljudskih prava. Tim prije što su države regiona potpisnice Evropske konvencije za ljudska prava prihvatile evropski sistem zaštite ljudskih prava. S tim u vezi, potrebno je da se koriguje nacionalno zakonodavstvo uvijek kada se utvrdi da čini zapreku realizaciji iz Evropske konvencije o ljudskim pravima.

Treće, ombudsman u zemljama u tranziciji treba da ima i prosvijetiteljsku ulogu, i da preko raznih oblika svog rada objasni šta treba činiti za jedan ljudskiji, dostojniji, smišljeniji i humaniji život, odnosno treba objasniti bit demokratje, funkcionisanje pravne države i zaštite ljudskih i manjinskih prava, budući da je upravo to glavna misao vodilja oko koje se problematizuje i koja je bila, a čini se da će još dugo biti, aktuelni problem cjelokupnog života ljudi na ovim prostorima. Dakle, s različitih aspekata treba osvijetliti sve ono što predstavlja zapreku ostvarivanja ljudskih prava, kao što su npr. rodovsko-plemenska svijest, etnocentrizam i etnonacionalizam i sl. i ukazati na neophodnost izgradnje evropskog duha i evropskih vrijednosti, kao i evropskog statusa i habitusa čovjeka, građanina, što podrazumijeva istorijski prodor bitno novog evropskog čovjeka, na način što će tako duboko i dalekosežno čovjek ovih prostora „prekoračiti“ svoje usko etničke, upravo rodovsko-plemenske međe, granice i posebne ograničenosti života i njemu primjerene svijesti. A time dolazimo i do tog odnosa sa savremenim pojmom i praksom moderne građanske demokratije, koja počiva na pluralizmu, pojedincu i građaninu. A zastupati građanina i isticati čovjeka kao vrhovni princip, znači prije svega ravnopravnost svih građana i ljudi u određenoj društvenoj zajednici, njihovu jednakost pred zakonom, slobodu čovjeka u svim njegovim posebnim i pojedinačnim manifestacijama: vjerskim, nacionalnim, rasnim, manjinskim i specifično personalnim, kao i mogućnost jednako pravnog potvrđivanja sebe u ispoljavanju vlastitih sposobnosti, talenata na svim linijama svakidašnjeg života. Drugim riječima, treba uvažavati savremeno evropsko poimanje pojma i esencije čovjeka - građanina, kao poliidentičnost, odnosno čovjeka kao unitas multipleks. A u stvari to su osnovne ćelije pluralzma i multietničkog i multikulturalnog društva.

Dakle, ombudsman treba da ulaže mnogo truda i napora i ispoljava umijeća i sposobnosti u zaštiti ljudskih prava i sloboda, u očuvanju ljudskog dostojanstva, ostvarivanju društvene pravde i pravičnosti, kao i u izgradnji demokratske građanske svijesti i demokratske pravno-političke kulture, čime će dati i svoj doprinos oplemenjivanju i same ljudske istorije na ovim prostorima.

Uspjeh ombudsmana zavisi u većoj mjeri od njegovih moralnih, stručnih i drugih kvaliteta nego od njegovih formalnih ovlašćenja(koja nisu naročito velika). Izbor prave ličnosti za nosioce ove funkcije je, prema tome, od izuzetnog značaja i jemu se mora posvjetiti adekvatna pažnja. On mora da ima visoko empirijsko i teorijsko znanje o ljudskim i manjinskim pravima, multikulturalizmu, javnoj upravi ili o pravosudnim organima. Stoga je na zakonodavcu da propiše osnovne stručne i druge formalne kriterijume, a na organu koji ombudsmana predlaže i bira da dobro procijeni da li kandidat ima visoke moralne kvalitete, naročiti smisao za inicijativnost i dinamičnost, kao i sposobnost da uspješno komunicira sa građanima, javnošću i subjektima čiji rad ispituje i kontroliše.

Prema Ustavu Švedske, ombudsma se imenuje iz reda”pravnika dokazanih sposobnosti i istaknute čestitosti”. On treba da bude “čovjek priznatog osjećanja za zakonitost i istaknutog integriteta”. U Mađarskoj se zahtjeva da kandidati budu iz reda pravnika sa značajnim teorijskim znanjem i sa 10 godina prakse u struci, da raspolažu značajnim iskustvom na polju vršenja kontrole ili naročitim poznavanjem ustavnog prava.

Saglasno ulozi ombudsmana kao parlamentarnog povjerenika, prirodno je da se njegovo vezivanje za parlament odrazi i na način njegovog izbora. Prema originalnom konceptu institucije ombudsmana, ona postoji da bi u ime parlamenta kontrolisala upravu i zaštitu prava građana od akcija javnih vlasti. Uloga ombudsmana je, dakle, komplementarna s ulogom parlamenta kao nosioca zakonodavne vlasti. Stoga, logično je da nosioca ove funkcije bira parlament, što i jeste slučaj u većini zemalja.

U pogledu većine glasova poslanika potrebnih za izbor najčešće rješenje je da ombudsmana biraju dvotrećinskom većinom svih poslanika. A neke zemlje predviđaju prostu većinu(polovina glasova plus jedan) kao što je to slučaj u Crnoj Gori.

Kao predlagači kandidata pojavljuju se različita tijela. U nekim slučajevima kandidate za ombudsmana predlaže predsjednik parlamenta( Poljska i Litvanija), a u drugima pravo predlaganja pripada parlamentarnim odborima ili naročitim tijelima. Kandidate za ombudsmana u Švedskoj predlaže Stalni komitet za ustav, i to između ličnosti koje su prihvatljive za sve partije predstavljene u parlamentu. U Finskoj parlament bira između dva kandidata, od kojih jednog predlaže parlamentarna većina, a drugog opozicija. Listu kandidata za španskog ombudsmana podnosi komisija sastavljena od članova oba doma parlamenta. U Makedoniji to  parvo vrši skupštinska komisija za pitanja izbora i imenovanja. U Austriji kandidate za ombudsmana predlažu tri najveće političke partije u zemlji, s tim što kandidati moraju biti nepartijske ličnosti. Konačno, u Holandiji se izbor ombudsmana vrši sa liste od tri kandidata, koje predlaže specijalno tijelo sastavljeno od potpredsjednika Državnog savjeta, predsjednika Vrhovnog suda  i predsjednika Kasacionog suda.

Prema uporednim zakonskim i ustavnim rješenjima, dužina mandata ombudsmana varira, ali najčešće je rješenje po kome mandate traje četiri godine( na primjer: Danska, Finska, Island, Norveška, Portugalija i Švedska).U tim zemljama mandate ombudsmana je ograničen i bez mogućnosti izbora za drugi mandat. Dakle, ombudsman se bira prilikom svakog izbora novog parlamenta. Ograničavanje mandata ima za cilj da ovu funkciju učini vitalnijom, odnosno da je očuva od moguće proliferancije, do koje može doći usled previse zadržavanje iste ličnosti na funkciji (podređivanje institucije privatnim interesima, potpadanje pod političke uticaje, zloupotrebe, rutinerstvo, itd.).

Nezavisnost i samostalnost u radu redovno se ističu u svim ustavnim i zakonskim tekstovima kao temeljne karakteristike institucije ombudsmana. U vršenju svojih funkcija ombudsmana u savremenim demokratskim državama uživa nezavisnost i samostalnost i u odnosu na sve druge organe i pojedince, kojima se nameće obaveza da tu nezavisnost i samostalnost poštuju bez izuzetka. U skladu s tim, nijedan organ vlasti, uključujući i parlament, nema parvo da ombudsmanu izdaje bilo kakva uputstva u vezi sa vršenjem njegovih poslova, a pogotovo mu ne može naložiti da započne ili obustavi neku istragu. To znači da ombudsman obavlja svoje funkcije isključivo na osnovu ustava i zakona, postupajući u granicama svojih ovlašćenja. Za svoj rad generalno odgovara jedino parlamentu.

Najzad, u Crnoj Gori je veoma diskutabilno pitanje nezavisnost i samostalnosti ombudsmana, iz prostog razloga, što ga Skupštini predlaže predsjednik Crne Gore, što do sada bio je i predsjednik vladajuće stranke, a imenovala ga Skupština prostom većinom, tj. vladajuća bivša politička koalicija.

Takođe, u dosadašnjoj praksi kod nas, problem jeste i u tome, što se prilikom imenovanja ombudsmana i njegovih zamjenika nije se vodilo računa da oni budu dokazani eksperti za pojedine oblasti pravno-političkog sistema, odnosno da imaju visoko empirijsko i teorijsko znanje, kao i da budu pravi borci za ljudska i manjinska prava, nego je cilj bio da oni budu politički podobni i poslušni kadrovi koji neće zatalasati. Riječju, crnogorskoj vlasti nije odgovarao niti odgovara jaka, nezavisna i samostalna institucija ombudmana, nego je cilj  da ona bude “Spiker vladajuće političke vlasti”. Naravno, samim tim, takva institucija se obezglavljuje i uglavnom predstavlja samo budžetsku potrošnu jedinicu.